הוספת תניית שינוי ייעוד בעת חידוש חוזה חכירה:פסק דין הדרי החוף – שינוי או שימור הדין הקיים

הוספת תניית שינוי ייעוד בעת חידוש חוזה חכירה:
פסק דין הדרי החוף – שינוי או שימור הדין הקיים
בעקבות ה"פ 6073/08, חב` הדרי החוף מספר 63 בע"מ נ` רשות הפיתוח – מינהל מקרקעי ישראל
מאת
צפריר בן אור ואלה לאופר*

פורסם ב"מקרקעין" מרץ 12

1. הקדמה

האם רשאי מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") להתנות או לחייב חוכר בעת חידוש חוזה עמו, כי בעת מימוש שינוי הייעוד תוחזר הקרקע למינהל אשר אף יזם את שינוי הייעוד (להלן: "תניית שינוי ייעוד")? זו הייתה הסוגייה שנדונה והוכרעה לאחרונה בפסק דין בעניין הדרי החוף, בבית המשפט המחוזי בבאר שבע.

בית המשפט קבע, כי המינהל אינו יכול להתנות את הארכת חוזה החכירה עמו בהוספת תניה בדבר שינוי ייעוד. כמו כן, קבע, כי תניה זו מהווה תנאי מהותי, שורשי ודרקוני. .מאמר זה סוקר את פסק הדין בעניין הדרי החוף עליו הוגש לאחרונה ערעור על ידי המינהל.

2. רקע

חברת הדרי החוף מספר 63 בע"מ (להלן: "הדרי החוף") הייתה בעלת זכויות חכירה לדורות על קרקע של רשות הפיתוח (קרקע של המינהל). משהגיעה העת לחידוש חוזה החכירה, הציג המינהל דרישה, כי הארכת חוזה החכירה תתבצע רק אם תתווסף להסכם החכירה המקורי תניית שינויי ייעוד.

3. טענות הצדדים

הדרי החוף טענה בהליך אותו פתחה כנגד המינהל, כי חוזה החכירה המקורי אינו מקנה לו שיקול דעת בעת חידוש חוזה החכירה.
לטענתה, חוזה החכירה אינו מקנה למינהל שיקול דעת שלא להאריך את תקופת החכירה, מכיוון שבנוסחו המקורי של חוזה החכירה, ואף בנוסחו המאוחר, לא מצויה הערה לפיה הקרקע תוחזר למינהל במקרה שייעודה ישתנה. היעדרו של סעיף מפורש שכזה מהווה הסדר שלילי ולא השמטה שנעשתה בהיסח הדעת.

מנגד, אוחז המינהל בעמדה לפיה, חוזה החכירה שנחתם עם הדרי החוף פקע. מהזכויות שהקנה לה חוזה החכירה, עומדת להדרי החוף רק האופציה לחדשו ל-49 שנים נוספות בלבד. החידוש ייעשה רק בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף האופציה, שם נקבע, כי החידוש יתבצע בהתאם לתנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות של אדמות חקלאיות בעת החתימה על חוזה ההמשך. בין יתר תנאי החכירה הנהוגים כיום, נמנה גם סעיף המחייב להחזיר את הקרקע למינהל במקרה בו שונה ייעודה החקלאי, היינו, סעיף שינוי ייעוד.

4. פסק הדין

בתום הצגת העובדות וטענות הצדדים, סוקר השופט אריאל ואגו את החלטות המינהל הרלוונטיות לעניין:

א. החלטה מספר 1, אשר התקבלה במועצת המינהל ביום 12.5.65, קובעת מדיניות, לפיה במקרה של שינוי ייעוד תוחזר הקרקע למינהל;

ב. החלטה 1146, אשר התקבלה במועצת המינהל ביום 9.3.08, קובעת בין היתר, כי קיומו של הליך תכנוני שמטרתו שינוי ייעוד המוחכר או חלק ממנו, לא ימנע חתימת חוזה חכירה לתקופת חכירה נוספת, ובלבד שהחוכר יצהיר ויתחייב בפני המינהל, במסגרת תנאים מיוחדים שיתווספו לחוזה החכירה, כי ידוע לו שבשטח המוחכר קיים הליך תכנוני לשינוי ייעוד, וכי בעת מימוש התכנית לשינוי ייעוד, הוא מתחייב להשיב את המוחכר למינהל, על פי דרישתו, בהתאם להוראות חוזה החכירה.

תחילה, בודק השופט ואגו האם חוזה החכירה המקורי כולל בחובו תניית שינוי ייעוד. חברת הדרי החוף טענה, כי החוזים בינה ובין המינהל אינם כוללים תניית שינוי ייעוד, בין במפורש ובין במשתמע: במפורש לא בא זכרו של הסעיף בצורה כתובה ומפורשת אף לא באחד מן החוזים; ובמשתמע לא ניתן לקרוא סעיף בעל משקל כה רב, אל תוך החוזה, למפרע, ללא כל בסיס ובהיעדר סיבה נראית לעין, בייחוד לנוכח ההחלטות שהתקבלו במועצת המינהל עוד קודם לחתימת החוזים, ושפועל יוצא מהן הוא, שהשמטת הסעיף מהחוזים אינה מקרית ומקורה ב״הסדר שלילי״ מכוון.

מנגד, טוען המינהל, כי אין לפרש את הוראות החוזה הראשון משנת 1955 וחוזה החכירה משנת 1966 כ"הסדר שלילי" או שתיקה ביחס לסעיף שינוי הייעוד. ביסוד טענתו זו עומדים שני סעיפים: סעיף 10 לחוזה החכירה ההיסטורי משנת 1955, הקובע כי: "החוכר מאשר בזה שידוע לו כי הרשות הסכימה להחכיר לו את הפרדס בתנאי מפורש שלא ישתמש בו ו/או בקרקע עליה נטוע הפרדס למטרה אחרת כל שהיא פרט לעיבוד וניצול חקלאי", וכן סעיף 31 לתוספת א׳ של חוזה זה, הזהה לסעיף 31 לחוזה המאוחר משנת 1966, הקובע אף הוא, כי הרשות תוכל לבטל את החוזה ביחס לחלק מהנכסים המוחכרים ולהפקיע את הקרקע מן החוכר, אף ללא תשלום פיצויים, אם מצאה שהוא הפר את הוראות החוזה, ובפרט את סעיף 1 לחוזה החכירה המגדיר את מטרות החכירה החקלאית. מכאן מבסס המינהל את טענתו, שקיים סעיף שינוי ייעוד, במהותו, כבר מראשית ההתקשרות ביחס למקרקעין נשוא דיוננו, אלא שהוא לא הוכתר או תויג כ״סעיף שינוי ייעוד״ קלאסי. כמו כן, בהסתמכו על סעיפים אלה, טוען המינהל כי הסכם החכירה ברור, ואינו טעון כל פרשנות, לא בלשונו ולא באומד דעת הצדדים ביחס אליו.

בית המשפט אינו מקבל את עמדת המינהל בקובעו, כי הסעיפים בהם נקב המינהל כמקור לעקרון השבת הקרקע מתוך החוזה, מלמדים שהדברים יפים לסיטואציה שבה החוכר הוא זה אשר משנה את ייעוד הקרקע ללא רשות, ולא למקרה שבו הרשות עצמה היא זו אשר יוזמת את השינוי, ואגב כך, החוכר נותר חסר זכויות. כלומר, סעיף שינוי ייעוד, במובן שהמינהל מבקש לייחס לו, אינו כלול במערכת החוזית מול המבקשת, ולפיכך, יש צורך לבחון האם קיימת לחוכר בנסיבות שנוצרו זכות להאריך את תקופת החכירה בתנאים זהים לאלה שעמדו לו בעבר בהתאם לסעיף האופציה.

המערכת החוזית במרכז הסכסוך אינה עקבית באשר להגדרתה את האופציה להחכרת הקרקע לתקופה הנוספת. לפיכך, בעוד שחוזה החכירה משנת 55׳ נוקב במילה "תוארך", הרי שבתוספת א׳ שלו וכן בחוזה משנת 66׳, נעשה שימוש במילה "חידוש" דווקא, וכל צד מפרשה בהתאם לטיעוניו. יש לתת את הדעת, כי קיים הבדל מהותי בין הארכת החוזה לחידושו. לפרשנות זו השלכה מהותית על תוצאות פסק הדין, שכן בעוד שבהארכת החכירה הנטייה תהיה להחיל על התקופה הנוספת את תנאי החוזה המקורי, הרי שבמסגרת חידוש החכירה הנטייה תהיה על פי רוב לקבוע תנאים שונים מאלה שהיו נהוגים בתקופת החכירה המקורית. דברים אלה נכונים כל עוד לא הוכיחו הצדדים, כי כוונתם המשותפת הייתה אחרת.

בית המשפט שמכיר בכך שמדובר בחוזה רשות, קובע שברור הוא, שאין ליתן בידי המינהל כוח לשנות לרעה, ובאופן חד צדדי, את מצבה של החוכרת ולהטיל עליה חיובים שאינם נובעים בהכרח מחוזה החכירה שנחתם עימה, וסבירותם שנויה במחלוקת, ומפנה להלכות שנקבעו בעניין. לשיטתו של כבוד השופט ואגו, לשון חוזי החכירה בעניין זה אינה נקייה מספקות וטעונה פרשנות. בחינת אומד דעת הצדדים, כפי שהיא נלמדת מההסכם גופו ומהנסיבות שקדמו לכריתתו, מלמדת, כי לא סביר היה שחברת הדרי החוף תחתום על חוזה שיאפשר את נישולה, לעת מימוש אופציית הארכתו, ממכלול הזכויות שרכשה בקרקע. על רקע קביעה זו מתבקשת המסקנה, כי יש להיעתר לבקשת הדרי החוף ולאפשר לה להאריך את חוזה החכירה, מבלי ליתן למינהל להוסיף, באופן חד-צדדי, את תניית שינוי הייעוד. די בהכרעה זו בשאלת פרשנות החוזה ותניותיו על מנת להכריע בנושא כולו.

בית המשפט מפרש את הסעיף "תנאי החכירה שיהיו נהוגים…" כעניינים טכניים ופרוצדורליים בלבד, שמטבע הדברים, ניתן לעדכנם בחלוף העיתים, מבלי לפגוע פגיעה מהותית בצד לחוזה, גם כשאין ראיות ספציפיות לאופי המשא ומתן הטרום חוזי.

בית המשפט מבסס את קביעתו זו על שתי עובדות: האחת – קיומם של חוזים אחרים אשר נחתמו אף קודם לחוזה זה, בהם המדינה הייתה צד וכללה באופן מפורש סעיף הדן בנפקויות השונות של היתכנות שינוי ייעוד הקרקע, בעוד שהחוזה הנדון שותק בנושא זה; השנייה קיומה של החלטת מועצת מינהל מקרקעי ישראל מספר 1146 ממרץ 2008, שכאמור, קובעת שניתן לחדש חוזה חכירה, גם כאשר מתקיים הליך תכנוני לשינוי ייעוד המקרקעין, בכפוף לחתימה על תניית שינוי ייעוד. באותה החלטה מצויים הסייגים הבאים:

"3.2. על חוזה חכירה שאינו כולל סעיף השבת הקרקע בגין שינוי ייעוד."
"3.3. על חוכר הזכאי על פי הוראות חוזה החכירה המקורי לחדש את החכירה באותם תנאים והוא מבקש לפעול כאמור."

בית המשפט קבע, כי דין אחד יהא לחוכר עליו חלה החלטה 1146 (היינו, שבחוזהו המקורי קיימת תניית שינוי, או כשלחוכר אין אופציה לחידוש החכירה באותם תנאים) ולמי שמצוי במצבה של הדרי החוף, כפי שפורט קודם לכן.

5. סוף דבר

סקירת הפסיקה הקיימת כיום בנושא של הוספת תניית שינוי ייעוד באורח
חד-צדדי על ידי המינהל, מגלה, כי בתי המשפט (כשמרביתה המכרעת של הפסיקה ניתנה בבתי משפט מחוזיים) נוטים לבחון כל מקרה לגופו. בענייננו, הכלל שקבע בית המשפט הינו, כי לא ניתן לאפשר שימוש לרעה בכוח הנובע מהזדקקותו של האזרח לחתימת המינהל על הארכת החוזה החכירה. כלומר, אין לאפשר להוסיף תנאים מהותיים המרעים את מצבו של האזרח בחוזה המוארך. בית המשפט אף מבהיר, כי יש לתת לסעיף "תנאי החכירה שיהיו נהוגים…" פרשנות לפיה, החוזה סובל קבלתן של תוספות המהוות עניינים טכניים או פרוצדורליים גרידא, עניינים שמטבע הדברים ניתן לעדכנם בחלוף העיתים, וזאת מבלי לפגוע פגיעה מהותית בצד לחוזה. למעשה, בפסיקתו זו, מגביל בית המשפט את גבולות השינוי האפשרי, בקובעו כי כלל זה יחול גם כשאין ראיות ספציפיות לאופי המשא ומתן הטרום חוזי ויהווה את הדרך הפרשנית הראויה. פירוש זה מתיישב גם עם החלטה 1146 של מועצת מקרקעי ישראל, שמוציאה במפורש מתחולתה חוכרים כהדרי החוף ומצבים של הארכת חוזי חכירה בהם לא מצויה תניית שינוי ייעוד.

אנו מתקשים לקבל את הטענה שעצם האפשרות לחתימה על חידוש הסכם החכירה במקרה של שינוי ייעוד במצבים מסוימים, כשם שהוסדר בחריגים להחלטה 1146, מביאה בהכרח לגזירה שווה אף בעניינים נוספים שההחלטה הוציאה אותם מתחולתה. כלומר, אף על פי שההחלטה אינה חלה על הדרי החוף, עדיין ניתן יהיה להחיל מכוחה במפורש את עקרונותיה על חוכר שהוצא מגדרה. בכל מקרה, אף שלשיטתנו העקרונות העולים מהחלטה 1146 לא היו רלוונטיים לעניין הדרי החוף, אנו מסכימים כי התפיסה אשר מוצגת בפסק הדין באשר ליחסי חוכר-מחכיר ומצויה בלב פסיקה זו, ראויה ומשקפת נכונה את המציאות המשפטית ואת אומד דעת הצדדים, בייחוד כאשר היוזמה לשינוי הייעוד נעשית באופן חד-צדדי על ידי המחכיר.